公務服務與倫理規範探討:兼職行不行?

2020-06-08 專業文章 閱覽次數6,761



〈公務服務與倫理規範探討:兼職行不行?〉

某交通警察因為長期在休假時間兼任球評,並受有報酬。後經服務機關以違反公務員服務法為理由,

移送懲戒。該員警違反之規定為何?移送懲戒是否合理?

 【問題思考點】

1.思考點一,究竟違反的是服務法的哪些規定?

2.思考點二,公務員兼職規範存在的必要性?

3.思考點三,懲戒是否應涉及到公務員的私領域行為?

 
一、公務員兼職與經商禁止的相關規範

公務員服務法禁止公務員經營商業,其立法意旨在於防止公務員利用職權營私舞弊,有辱官常,益以事關社會風氣,進一步的限制也包含兼差(兼職)與兼課等的諸多限制。

㈠公務員服務法的規範邏輯

1.不得經營商業或投機事業

依服務法第13條第1項,公務員不得經營商業或投機事業。但例外於同條第1項但書及第2項規定,投資於非屬其服務機關監督之農、工、礦、交通或新聞出版事業,為股份有限公司股東,兩合公司之有限責任股東,或非執行業務之有限公司股東,而其所有股份總額未超過其所投資公司股本總額百分之十者,不在此限。

⑴就本案觀之,某交通警察愛休假期間兼任球評,首先應區分其是否是「經營商業」的行為;其次,若是欲界定其為經商牟利,那依據銓敘部74年7月19日臺銓華參字第30064號函釋略以,需有「經濟學上稱之為欲繼續經濟行為而設定作業上之組織,亦即指本人實際參加規度謀作之處理而言。」也就是「開設事業、經營公司」等商業活動行為。而這部分乃絕對禁止,除了依服務法第13條第2巷規定,依法兼公營事業機關或公司代表官股之董事或監察人以外,無空間可言。

⑵然而,案內人員是兼任球評,雖受有報酬,卻未有開設公司或是進行商業活動之行為,因此難謂違反此規定。


2.須依法令定方得兼職

服務法第14條第1項及第2項規定,公務員除法令所規定外,不得兼任他項公職或業務。其依法令兼職者,不得兼薪及兼領公費。依法令或經指派兼職者,於離去本職時,其兼職亦應同時免兼。

⑴首先,實務上對於兼職的限制是為確保公職體系內「一人一職」的原則,並且提供機關法定兼任職務的管理依據,例如國家文官學院組織法規定,本學院置院長一人,由保訓會主任委員兼任即是。

⑵不過,公務員法在法律文字內,又舉出「業務」一詞,於是擴大了服務法中對兼職的規範範圍。

⑶依據目前的實務見解,銓敘部國108年11月25日部法一字第1084876512號規定,所稱業務部分,經綜整司法院以往就業務之個案所為解釋、公務員懲戒委員會及法院等相關判決,包括醫師、律師、會計師等領證職業,以及其他反覆從事同種類行為之事務。

 ⑷因此,就本案而言,該員警長期在休假時間兼任球評,符合「反覆從事同種類行為之事務」並受有報酬,自然需要依法令方得以為之。而且,還要合乎司法院釋字第71號解釋意旨,無論是否為通常或習慣上所稱之業務,祇須與本職之性質或尊嚴有妨礙之事務,公務員均不得為之。


3.兼任非營利組織職務及教學行為

服務法第14條之2條規定,公務員兼任非以營利為目的之事業或團體之職務,受有報酬者,應經服務機關許可。機關首長應經上級主管機關許可。同法第14條之3條規定,公務員兼任教學或研究工作或非以營利為目的之事業或團體之職務,應經服務機關許可。機關首長應經上級主管機關許可。

⑴這兩條條文,乃是針對兼任非營利組織以及有教學行為時所作的規範。第一個適用區別點在於,是否「受有報酬」,如果受有報酬,那便依14條之2以及考試院定的「公務員兼任非以營利為目的之事業或團體受有報酬職務許可辦法」規定。

⑵然而,如果不屬於受有報酬,或者是有「教學行為」,那就是第二個區別點,依據14條之3條規定行之。此外,有關教學行為的規定,依據銓敘部歷次函釋,兼課行為無論辦公、下班或公餘時間,是否在學校或是補習班等,均應經服務機關許可(機關首長應經上級主管機關許可)後,始得兼任教學工作,且於辦公時間兼任教學工作,尚應受每週不得超過4小時及應以事、休假方式辦理之限制。

⑶觀本案,顯然不需使用服務法14條之2或14條之3作為違反規範之要件。

 
㈡涉及兼職限制規範的特色

1.歸納整理

⑴公務員僅可放寬部分的投資,但不得經商,而兼職、兼差或兼課採許可制。

⑵須不對本職業務有不良影響,亦即兼差兼課之性質不得對職業尊嚴有負面影

⑶兼差兼課不得於上班時間為之,惟兼課有部分放寬。

⑷如有違反均得依法懲戒或懲處。


2.法律規範的層次

⑴13條,經商與經營事業均不可,除非是國營事業。這是對涉及商業經營的規範。

⑵14條,於政府部門內須嚴守一人一職原則,非於政府部門時則針對是否為「業務」以及相關要件進行認定,至於是否受有報酬,本條沒有特別規定。第14條也是對「兼職」的通常性界定。

⑶14條之2與14條之3,主要是對兼任非營利組織職務給予規範,因為是「非營利」組織,故如受有報酬,適用之規範便不同。這是對於「與第三部門互動」所設計的規範。

從上述內容可知,又可以把13條、14條、14條之2、14條之3分別看成:與商業(第二部門)的互動限制、與政府其他職務(第一步門)或業務的互動限制,以及與非營利組織等團體(第三部門)的互動限制。

二、公務員兼職規範存在的必要性

學界與於此均有正反方論述,持正方意見者,主要基於「新公共管理」思潮下,公務人員與企業等組織團體密切互動後,可能引發的道德風險或利益輸送等相關問題,但亦有持反方見解者,例如許南雄教授之見解,認為公共服務者的紀律行為規範不應過度限制。主因是公務員服務法強調的是文官的紀律管理,但當代的政府人事管理隨著文官角色的演變,已不再強調於規制掌權者的士大夫規範,而是重視公僕應有的本分。職是,公共服務者的紀律行為規範應該盡可能不干擾文官之私生活方式為妥,理由如下:

㈠民主行政的原則

現代人事行政管理須合乎民主原則,民主政治是全民參與的政治,文官亦是由公民轉變而來,過度限制公務人員兼差兼課如同強調文官的異質性,將不利於「稍具能力者,均可輪任公職」之原則(許南雄,2016)。

㈡避免文官封閉失去生氣

各民主國家對於文官的紀律行為均要求忠貞與安全,此乃基於職責而來。但對於公務人員的私人生活活動,並未多加限制,只要公務人員於私生活時無損品德生活,兼顧紀律,與外界適度接觸其實有利於公務人員之思維活絡與創新(許南雄,2016)。

 
三、懲戒是否應涉及到公務員的私領域行為

 ㈠需嚴重損害政府聲譽方為懲戒標的

依據公務人員懲戒法之界定,應受懲戒之行為包括違反職務上義務之行為、及違反職務外義務之行為,以對公務員的私領域適度的節制,具體規定於懲戒法第2條:公務員有下列各款情事之一,有懲戒之必要者,應受懲戒:一、違法執行職務、怠於執行職務或其他失職行為。二、非執行職務之違法行為,致嚴重損害政府之信譽」。

㈡學說對於懲戒得涉及私領域限制之理由

有論者以為,國家與公務員間,具有特別法律關係,公務員對國家負有較重之義務,此種義務之履行與權利之享有,不具有絕對的對價關係,換言之,義務之履行,應優先於權利之享有,是以,公務員言行謹守分際,對國家善盡忠實義務,更將優先於權利之主張,縱使於私領域亦然(楊戊龍,2016)。