WE CARE TOO 「EARLY」? 罷免法律戰之行政法考點分析

2020-05-02 專業文章 閱覽次數5,597

WE CARE TOO 「EARLY」?
罷免法律戰之行政法考點分析

◎齊安20200425 

WECARE高雄等人民團體於今年(2020)年初完成罷免高雄市長之連署,中選會並於1月20日以文號「中選務字一○九三一五○○三八號」(下稱系爭函文)函告領取連署人名冊格式,續行連署罷免等相關程序。高雄市選舉委員會隨即在4月7日查核完第二階段連署門檻,並由中選會通過審議後,將罷免案之最後階段──投票日訂於6月6號。

正當全民矚目的罷免直球對決將上演之際,高雄市長團隊開啟了大動作的法律前哨站,以提議罷免之連署書「超前部署」為由,就系爭函文向台北行政法院提出停止執行及定暫時狀態的處分之聲請。本時事案件在行政法上具有多重的學習意義,包含法律解釋方法行政行為之定性,以及救濟程序等相關問題,本文將整理先進見解並提出自身淺見,與對考生的提醒。

◎關鍵詞:#行政處分 #暫時性保護 #停止執行 #定暫時狀態 #罷免

 
-行政法相關考點_1

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▍公職人員選舉罷免法第75條之「就職未滿一年者,不得罷免」應如何解釋?

公職人員選舉罷免法(下稱選罷法)第75條但書係對罷免案提出的時間限制,惟從其文義上無法斷定「就職未滿一年」,僅不得「提交」罷免連署書(依選罷法第76條所訂之第一道程序),抑或不得於該年內「產生」罷免連署書。針對行政法規上出現文義不明確的狀況時,不同立場的法律人會透過法學解釋方法論來得出有利自己那方的結論,以下整理目前雙邊的立論:

 

  1. 甲說:罷免連署書「提交」之限制
  • 體系解釋

觀選罷法第75條以下,自第76條、第79條、第83條,至第87條等,明確規定罷免程序的開啟與後續程序,可知選罷法之罷免程序始於罷免連署書之「提交」,而此最前階段之程序須受「就職滿一年」之限制。至於提議人名冊連署期間,法既無明定,也未列為應予刪除的事由,當無另行限制的必要。[1]

  • 目的解釋

筆者認為,站在此方之立場,亦可援用選罷法之立法目的,即「選民可以經由直接民主的票決程序,迫使被罷免的民選公職在任期結束以前退場」[2]。作為一種問責機制,選民本得在特定公職人員上任的一年內匯集撤換人選之共識,而將此種共識付諸行動於罷免行動,當屬重要的政治性言論自由之展現,殊難想像選罷法第75條有意限制人民連署之意向。

 

  1. 乙說:「產生」罷免連署書之限制
  • 歷史解釋

據立法院公報委員會紀錄,原選罷法第76條但書在行政院草案中為「六個月」,審查會認為為時過短方將其延長為「一年」。且當時立委費希平之發言指出「提案罷免原因眾多,然半年內要罷免公職人員根本不是「政績」問題,而是派系鬥爭,這一派當選,另一派即提案罷免」。故選罷法第76條之罷免程序限制當從嚴解釋,避免派系鬥爭作為罷免的形成原因。[3]

  • 比較法解釋、目的解釋

在世界各國特別是西方歐美國家鮮少有採用罷免規定,以監控、責問地方官員或議員,其原因為罷免權之行使將是選舉後另一次全民動員,勢必勞民傷財;況除了定期選舉、任期制度外,尚有司法、監察權可監督公職人員的徇私舞弊,則如同提前舉行不信任投票之罷免程序規定,更應謹慎操作。[4]

 

看官覺得哪一說比較合理呢?目前此爭議問題尚無司法裁判之見解,但這正如各位考生面對到申論題中的爭議,通常不會有一定的正確、標準答案,只有好或壞的說理過程與論理方式。以上雙邊論點其實都有一定的道理,考生要汲取的應是選定答題方向後的法學方法之操作,以及個別爭議的活用技巧~

▍系爭函文之行政法性質為何?

在進行法律攻防戰之前,必須先行訟爭計畫的佈署,而不論是在本案例的法律戰場,或是考場上,面對待爭執的行政法議題,都必須經過行為定性這關。而其中當以「行政處分」之判斷為最關鍵,因為系爭案件中若存有得爭議的行政處分,將可開展諸多訴願法、行政訴訟法之救濟管道。

  1. 行政處分之要素

首先,行政處分的要素依行政程序法第92條之規定下有6者,分別是「行政機關」、「公權力」、「表意行為」、「法效性」、「具體性」,以及「單方性」。本案中,最為關鍵的爭執點便落在「法效性」的判斷,即系爭函文是否對於人民直接產生了特定的法律效果

 

  1. 法效性判斷與行政處分的類型

其次,由於「法效性」此要件的操作具有高度的抽象性,建議考生從行政處分的類型來觀察。行政處分的種類主要有下命處分形成處分與確認處分三種,分別課以人民一作為或不作為之行為義務(課處罰鍰)、設定或變更或廢棄法律關係(發放執照),以及確認人民法律上的權利義務關係或是確認人、物的重要性質(兵役體位判定)。

 

本案中,著名公法律師李荃和主張「函文只是准許提案人領表進入下階段,對外沒有發生法律效力,不能算是行政處分。」[5]惟筆者認為此處有爭議空間,由於系爭函文對於確認選罷法第76條之要件是否該當,有決定性的效力,比如是否具備連署名冊的形式要件、人數是否達標等。且系爭函文同時確定了罷免提案可以進入下一個環節,性質上與兵役體位判定等確認人、物之重要性質的處分類似。

 

【台北高等行政法院之見解】採行政處分說[6]

「相對人查對罷免案提議人名冊,作成符合規定人數的認定,並函告參加人領取連署人名冊格式,而直接發生確認參加人得以進行罷免案的徵求連署程序,且確認連署期間起止及連署人名冊格式,逾期或未依規定格式提出連署人名冊者,均不予受理等公法上法律效果。故其性質為行政處分。」

 

▍高雄市府團隊對系爭函文之救濟途徑為何?

本案中,高雄市府團隊就系爭處分向台北行政法院提出停止執行及定暫時狀態的處分,並聲明 (先位)處分於訴願及行政訴訟程序終結前,停止執行;(備位) 禁止相對人針對陳冠榮等人於108年12月25日提議的罷免案續行罷免程序。

 

  1. 行政處分救濟的第一步驟:訴願
  • 本案爭議中,高雄市府團隊若欲撤銷系爭函文(理由可能是第一大點討論的情形)[7],依訴願法第1條及行政訴訟法第4條之規定,需依序循撤銷訴願撤銷訴訟之程序。
  • 目前高雄市府係向行政院訴願委員會提出撤銷訴願:

按中央行政機關組織基準法第3條第2款及行政院組織法第9條之規定,中選會為獨立機關。另依最高行政法院 97 年12月份第3次庭長法官聯席會議之見解,對相當於二級機關部會之獨立機關所做成之處分應依訴願法第4條第7款之規定,向行政院提起訴願

 

  1. 行政處分救濟程序中的暫時權利保護

  依據訴願法第93條及行政訴訟法第116條,救濟原則並不停止執行,也就是高雄市府團隊若想以法律戰凍住如火如荼的罷免進程,就必須另依「停止執行」、「定暫時狀態之處分」兩種暫時權利保護措施來達成,以下分別討論分析之:

  • 停止執行

在本案件尚繫屬於訴願程序時,當事人若跳過訴願法第93條第2項之規定,另循行政訴訟法第116條第3項向行政法院聲請停止執行,則行政法院會就兩部分進行審查,分別為「本案權利存在之蓋然性」、「保全之必要性」兩者。又「保全之必要性」此要件依最高行政法院106年度裁字第1652號之見解,區分成「保全案件之一般化要件」,和「權利保護必要」,後者僅針對提起行政訴訟前之聲請停止執行案件。關於「權利保護必要」,須符合以下情形之一:

  1. 當事人已向訴願機關聲請,而遭拒絕。
  2. 當事人已向訴願機關聲請,但遭訴願機關無故延遲作出決定。
  3. 行政處分將立即強制執行,且執行結果會使「保全救濟已處於客觀不能而無意義之狀態」
  4. 客觀情事顯示可預期,當事人即使提出聲請,亦無法獲得即時救濟者。

【台北高等行政法院之見解】

聲請人向訴願機關提起訴願,並申請停止執行至今僅一週,迄今並未遭到訴願機關為拒絕的決定,且亦難認訴願機關有無故延遲作出決定的情形。此外本件並無「執行時點迫近、一旦執行完畢,即無客觀可行的保全手段,致暫時性保護措施為無意義」的情形。因此,沒有「緊急迫切到非得逾越(或跳過)訴願機關的先行程序,而由本院立即為暫時性保護措施」的必要性。換言之,並無「經訴願程序處理,可能會耽擱行政法院最終受理及審查保全請求之時效性」的情形。

 

  • 暫時狀態處分

依行政訴訟法第298條第2項之規定,「於爭執之公法上法律關係,為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時,得聲請為定暫時狀態之處分。」但同法第299條亦規定,若得以停止執行達成目的之情形,尚不得聲請定暫時狀態之假處分。本案情形,聲請人的如意算盤是若法院認為先位聲明(停止執行)不足以達到阻止罷免案續行之目的,則可透過備位聲明直接形成禁止相對人續行罷免程序之法律關係。

但可惜台北行政法院在先位聲明的判斷中,並非認為停止執行不足以保障當事人之權利,而是本案件尚無「權利保護必要」。

 

▍結語

本次高雄市場罷免案件或許將在6月6號進入最終決戰,但另一個戰場—「法律戰」卻僅剛剛開始。目前針對臺北高等行政法院就高雄市府團隊所聲請之暫時權利保護,雖作成了109年度停字第27號予以駁回,但聲請人仍可再向最高行政法院提起抗告。且本案件關於系爭處分實質內容的合法性爭議,也仍僅在訴願的階段,值得正在學習公法的同學多加關注。不過,花時間關注這種工法議題,對考生來說,更重要的是訓練自己活用教科書、講義上的法學知識,套用在具體個案中的能力。期望透過閱讀本文,能更引發同學對法律解釋方法、行政處分定性,以及行政救濟程序的興趣。

 

[1] 中選會函復之公文,參考網址:https://today.line.me/tw/article/%E7%BD%B7% E9%9F%93% E9%80 %A3%E7%BD%B2%E9%81%AD%E6%8E%A7%E3%80%8C%E5 %81%B7% E8%B7%91%E3%80% 8D%E3%80%80%E5%85%A7%E6%94%BF%E9%83%A8%E5%9B%9E%E6%87%89%E4%BA%86-z1G9 qK。

[2] 蘇彥圖(中央研究院法律學研究所助研究員),罷免的制度窠臼與政治創新,參考網址:https://www.thinkingtaiwan.com/content/1227。

[3] 董保城,罷韓連署「偷跑」,中選會應認定「無效」,參考網址:https://forum.ettoday.net/new s/1676091#ixzz6Ki9fRCMX。

[4] 同前註。

[5] 李荃和,新新聞,反罷韓司法戰,韓營會一路打到大法官釋憲?,參考網址:https://www.sto rm.mg/article/2552396?fbclid=IwAR0ao1DndVwFN4fol1acBSmZ8ewckUVGif8GkSxFS07i8DFH3RUkTA3w- Kg。

[6] 臺北高等行政法院新聞稿,109年度停字第27號,駁回裁定之說明。

[7] 本案還涉及一個重要的行政救濟議題,關於訴權之認定,因系爭函文的相對人其實是罷免案的提案人,高雄市長雖為罷免提案的對象,仍應在訴願及行政訴訟程序中說明其權利受該行政處分侵害,並享有主觀公權利得救濟。