112年度高普考解題講座｜高維奇老師｜地方政府與政治｜Sense思法人

112年普通考試 地方政府與政治 解題

【普考申論題部分】

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一、針對地方公職人員提出的罷免案原本極難成案並獲得通過，公職人員選舉罷免法於民國105年底修正放寬相關規定，自此光後有村里長、直轄市長、直轄市議員遭到原選舉區通過罷免。請說明現行法規對於地方公職人員罷免的門檻及通過條件，並比較說明單一席次選區及多席次選區兩種選制罷免結果所反映民意的差別何在？（25分）

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【擬答】字數：790

　　有關我國現行罷免制度，及不同選制下罷免所反映的民意，依題意討論如下：

（一）地方公職人員罷免之選罷法規範

1.罷免門檻

（1）提議門檻：依第75條，地方公職人員之罷免得由原選區選舉人向選委會提出罷免案。就職未滿一年者，不得罷免。再依第76條，提議人數應為原選區選舉人總數百分之一以上。

（2）連署門檻：依第80條，地方公職人員罷免連署期間，於行政首長為40日；民代及村里長為20日。另第81條規定連署人數應為原選區選舉人總數百分之十以上。

2.罷免通過條件

　　依第90條，罷免案之投票結果，有效同意票數多於不同意票數，且同意票數達原選區選舉人總數四分之一以上，即為通過。若有效罷免票數中，不同意票數多於同意票數，或同意票數不足選舉人總數四分之一以上，均為罷免不通過。

（二）單一與多席次選區罷免結果反映之民意差別

1.單一選區：反映兩大陣營動員對決之延續

　　單一選區是以簡單多數為當選原則，選舉中易出現兩大黨對決情況。同理，於罷免上亦形成兩陣營對壘局面。

　　若原落選陣營得票數超過總投票人數25%，其將號召支持者同意罷免；反罷免方則需相應動員，若預期同意票將超過25%之門檻，便需動員投票使反對罷免票大於同意票。

　　最終，在單一選區的罷免將成為兩陣營共同動員以爭取更多票數的情狀，反映雙方支持者之民意。

2.多席次選區：反映對特定人選之不滿程度

　　多席次選區下，僅需獲得一定比例支持（可能低於25%）便能當選。相較於罷免門檻，表面上呈現的是罷免較當選門檻高。

　　若當選者得票數低於25%，其策略將是降低同意票數，使同意票無法超過25%。否則，縱使其動員所有支持者投下反對罷免票，其票數依舊有限。

　　由於多席次選區並非零和的競爭，一般選民對罷免特定當選人與否端視對其不滿之程度。除非高度不滿，否則多半採取消極不投票的觀望態度。如此將使同意票低於門檻而罷免不通過。

　　綜上，可見不同選制下罷免案所呈現民意之差異。對此，實需進一步思考針對不同選制合適之罷免機制，以體現民主政治之精神。

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二、我國當前行政區劃方式造成整體發展失衡，尤其是中央以下層級自治區 域的劃分影響更大。請說明現行區劃的法制依據，以及造成何種發展失衡？（25分）

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【擬答】字數：853

　　有關地方行政區劃方式，可根據歷史傳統、地理環境、人口分佈或地區經濟情形加以區分。又我國當前行政區劃之法源依據及所生之問題，以下依題意析論之：

（一）現行行政區劃之法制依據

　　我國當前行政區劃主要法源為地方制度法，該法第3條將地方分為省、直轄市。省之下劃分為縣、市；縣之下劃分鄉、鎮、縣轄市。直轄市與市之下則均劃分為區。而第4條則規範了區劃標準：

1.直轄市：人口大於125萬人，且在政、經、文及都會發展有特殊需要之地區，得設之。

2.準用直轄市規定：人口大於200萬之縣，準用關於直轄市之規定。

3.市：人口大於50萬小於125萬人，且在政、經及文化上地位重要之地區，得設之。

4.縣轄市：人口大於10萬人小於50萬人，且工商發達、自治財源充裕、交通便利及公共設施完全之地區，得設之。

（二）現行行政區劃之問題

1.縣市邊緣化：

　　我國當前近七成人口聚集於六都之中，高度都市化一方面造成都市生活品質的威脅，另一方面縣市的邊緣化也使非六都地區青壯人口外移，連帶產業發展不易，徒留老與幼在非都市地區。

2.資源分配不均：

　　根據當前中央統籌分配稅款分配辦法，直轄市獲分配了約六成的普通統籌分配稅款。其餘13縣3市僅分配約兩成五。導致嚴重資源分配不均的問題。加諸縣、市之財政情況多半不如直轄市理想，使當前行政區劃與分配稅款造成的資源不均情況雪上加霜。 

3.資源難整合：

　　隨著交通及產業發展，跨域人口流動更為頻繁，公共議題也更為複雜。當前行政區劃未能順應生活圈之發展，如北北基、中彰投、嘉義縣市、新竹縣市等，形成一生活圈多個地方政府的情況。使資源較難整合且易重複投入，不利區域治理之推動。

4.削弱基層民主：

　　六都成形後，升格的四都及原高雄縣隨著改制而廢除了鄉鎮市的設置及基層選舉，改以市政府派任的區長替代之。使學者批評此舉削弱了我國七成人口地區的基層民主動能，而代之以議員、市長的選舉亦讓政治對壘取代基層需求與社區事務討論。

　　綜上，學者指出我國基於政治考量而為的直轄市升格，以及未整體調整財政分配、行政區劃，導致當前諸多地方治理上的難題。實為應持續關注並想方加以處理之國土發展重要課題。

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一、立法院於112年5月通過修改公職人員選舉罷免法，明訂曾犯組織犯罪防 制條例之罪、曾犯製造、運輸、販賣毒品、槍炮與洗錢，及收受使用財源 不明等行為，經有罪判決確定者，終身不得參選等規定。這次修法對於臺 灣地方政治生態造成相當衝擊，請從選舉動員、政治結盟，以及政治與社 會關係三個層面，根據近年黑金政治的發展經驗，分析此次修法對臺灣地 方政治生態的衝擊。（25分）

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【解答】字數：766

　　2022年地方大選後，執政黨遭受抨擊與黑金掛夠。為回應社會輿論，立法院迅速完成選罷法修法，限制具特定前科者參選之資格。有關此次修法之影響，依題意討論如下：

（一）選舉動員

1.派系動員趨於檯面下

　　現況下選舉中政治對決仍較議題討論重要，候選人仍須仰賴大量資源與人脈以勝選。修法後可能使黑金動員轉往檯面下，仍透過灰色地帶影響選舉過程。如以民間團體或企業聯誼名義，實際上幫助特定候選人進行造勢。

2.遏止黑金動員功能待釐清

　　黑金對政治的影響，於選舉中僅是冰山一角。實際涉及整體政治、社會、法律體制的結構。是以，單就候選人資格進行設限，恐流於表面上的便宜之計。於選舉動員排除黑金勢力上難有實質影響。

（二）政治結盟

1.派系新興候選人之養成

　　修法後，有前科紀錄之現任民代、官員無法參與往後選舉。其背後地方勢力遂改推「政二代」或助理接班。形式上促成新興從政者的出現，但實質上仍是「新瓶裝舊酒」的情況，難以撼動原有地方勢力。

2.選擇性立法恐引發政治鬥爭

　　修法過程中哪些罪行該被納入不得參選的身份，背後仍有政黨與修法者的利益盤算。該些受修法衝擊之政治人物與勢力，可能與因修法得利者間產生鬥爭，不利政治穩定。

（三）政治與社會關係

1.過度限制人民選舉權之疑慮

　　修法針對特定犯罪者令其「終身不得參選」，形同完全剝奪其參政權。於比例原則上，似與憲法第23條有所相違。且「褫奪公權」係需經法院判決而施予人民，逕以法條剝奪參政權之正當性不無疑慮。

2.公民政治信任感與效能感

　　黑金掛鉤可能損及社會大眾的政治信任感，認為政治人物僅服膺於個人與特定團體利益。此次修法回應民眾不滿，有助維繫公民之政治效能感。後續社會的政治意識上的變化，則視修法後能否遏止黑金政治而定。

　　以上，為此次修法可能對於選舉與政治的影響。黑金政治是民主化進程中不可迴避的問題，除法制革新外，尚需整體公民意識的提升，方能逐步掃除黑金烏雲。

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二、地方稅法通則已通過20餘年，雖賦予地方政府開徵地方稅權限，但實施多年對地方政府財政挹注效果有限。請說明地方稅法通則所規定地方可以 開徵的地方稅課有那些？造成徵收效益不如預期的法制上、政治上與行政上的主要障礙有那些？（25分）

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【解答】字數：699

　　財政收支劃分法作為我國當前最重要之地方財政規範，影響了公共資源的收入、支出及調節情況。地方稅法通則則規範了我國各級地方政府課徵地方稅的相關事宜。以下，依題意說明根據該通則地方政府可課徵的稅課及徵收不如預期之障礙：

（一）地方政府可開徵之稅課

　　依據地方稅法通則第2條，地方可以開徵之稅課包含1.特別稅課；2.臨時稅課；3.附加稅課。

（二）地方徵收未如預期之障礙

1.法制面：

（1）徵稅限制：稅法通則於期限上規定特別與附加稅課課徵年限至多四年；臨時稅課至多兩年。於徵收對象、手段、額度等面向亦有限制，使地方政府徵收上較缺乏彈性。

（2）程序繁瑣：基於租稅法定原則，地方政府若欲開徵地方稅課，需以自治條例頒佈，過程要經過地方議會的審議並於通過後報請中央備查，程序較為繁瑣。

2.政治面：

（1）選舉因素：政治人物因需面臨選票壓力，多半不願意開徵地方稅課以免得罪選民。造成法規雖賦予地方政府開徵權力但實際運用有限。

（2）財政劃分：當前中央－地方財政關係下，資源較集中中央政府，地方則多依賴統籌分配款及補助款以支應財政，缺乏自行籌措財源之動機。

3.行政面：

（1）人力成本：若要開徵地方稅課，是必須增加專業人力投入條例擬定、合法化及後續執行徵收作業。惟地方政府業務繁雜，人力吃緊，恐能再增加額外人手以處理相關工作。

（2）作業成本：除人力外，地方政府開徵稅課前尚需舉辦公聽會、再經議會審議，後續亦須於預算中呈現。乃至於徵收、運用、決算、審計環節。所增之作業成本與收入相比恐不敷效益。

　　以上，為我國當前地方可開徵之稅課類型及實際徵收面臨之障礙。對此，需就當前府際關係、財政分配、地方政治生態及至於公民對財政意識的提升等面向進行革新，方能逐步消弭障礙，健全地方財政。

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三、依照司法院釋字第498號解釋，我國「地方行政機關與地方立法機關間依 法並有權責制衡關係」，與其他國家地方立法與行政關係不盡相同，若以美國地方的議會/市經理制為例，請從行政與立法權責關係比較我國地方自治組織制度特徵與美國議會/市經理制的差異。（25分）

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【解答】字數：742

　　美國地方政府呈現多元主義色彩，不同地區有不同的政府形式如市長制、委員制、市經理制等。以下依題意比較我國地方政府與美國市經理制之差異：

（一）行政權

1.負責對象之差異：我國地方首長對議會及選民負責，民眾可以加以罷免；市經理僅須對市議會負責即可。相較之下，我國行政首長負責對象多元，更需回應與平衡政治面之各方價值。

2.行政首長權力之差異：我國地方首長除主持市政會議並具有人事任命權外，亦對議會具有提案、覆議等權力；市經理僅依照市議會之決議，發揮行政專業以將政策加以落實。雖亦有人事權，但並無法抗衡立法權。

3.行政領導組成之差異：我國地方首長由人民選出，籌組行政團隊，加以落實競選理念；市經理制下市長並無實權，由議會選出的市經理對議會決議加以落實，所呈現的是議會跨黨派協調下之共識。是以市經理較不會受到政治因素之影響，並且是基於專業選任而非政治考量。

（二）立法權

1.議會規模之差異：我國地方議會組成及規模視各縣市人口而定，大小不一；而市經理制的議會規模多半不大。兩者皆由民眾選舉產生，需對選民負責。

2.議會權力之差異：我國地方議會功能為監督行政權，包含法規、預算等等之議決，但無法直接控制行政權的政策制定與施政；市經理制的議會權限則較大，能主導該地區的發展方針，並選任合適之市經理處理市政。

3.行政、立法關係之差異：我國地方行政與立法彼此分立抗衡，各自由人民選舉及罷免，較高的政治性易導致政治衝突與僵局；市經理制下行政、立法權偏向合一，由議會主導而行政僅配合加以執行，正當性亦由議會賦予，選民僅能透過議員的選舉，左右未來地方政策方向。

以上，可見市經理制的特色為政治與行政分離的專業導向。惟此種制度存在選民無法直選行政官員、市長權力不足、議會無法被制衡等問題。是以實際上需依不同地區情形選擇合適之政府體制。

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四、依相關法制規定，中央政府對地方政府應如何貫徹自治監督？如果地方行政首長違反地方制度法之規定，中央政府要求地方首長遵守地方制度法的監督程序為何？（25分）

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【解答】字數：769

　　地方政府於自治之餘，如何確保其自治能如實貫徹，需搭配中央政府加以監督。有關我國當前法制下，中央對地方政府與首長的監督，以下依題意說明之：

（一）中央政府對地方政府貫徹自治之監督

1.消極與積極監督：消極監督如中央以評鑑、監察等管制措施，以避免地方政府怠忽職守；亦可以積極作為如補助、政策指導等，協助地方有效推動業務。

2.合法與適當性監督：中央可透過檢視施政之合法性，避免地方政府濫權、違法、瑕疵等情況；或可於合法性外進一步檢視地方施政的適當性，能否真正促進公共福祉、維護公共利益。

3.事前與事後監督：中央可透過事前的同意權行使，先行審酌地方政府能否行使其權力；也能以備查的方式，要求地方政府提供相關報告予中央進行事後審查與把關。

（二）中央政府監督地方首長之程序

1.停止首長職務：

依據地方制度法第78條，若直轄市、縣、市長（1）涉嫌犯內亂、外患、貪污治罪條例或組織犯罪防制條例之罪，經第一審判處有期徒刑以上之刑。或涉嫌貪污治罪條例上之圖利罪者，經第二審判處有期徒刑以上之刑者；（2）涉嫌犯前述以外法定刑為死刑、無期徒刑或最輕本刑為五年以上有期徒刑之罪，經第一審判處有罪；（3）依刑事訴訟程序被羈押或通緝時；由行政院及內政部停止該首長之職務。

2.解除首長職權或職務：

（1）依據地方制度法第79條，若直轄市、縣、市長犯內亂、外患、貪污罪、組織犯罪防制條例或以外之罪，受有期徒刑以上刑之判決確定，而未受緩刑之宣告、未執行易科罰金或不得易服社會勞動者，以及具該條其他款之情形時，由行政院及內政部解除職權或職務。

（2）依據地方制度法第80條，若直轄市、縣、市長因罹患重病，致不能執行職務繼續一年以上，或因故不執行職務連續達六個月以上者，應解除其職務。

以上，為我國自治監督的相關規範。惟當前潮流已由監督轉向溝通、協力，使過往上而下的中央－地方府際關係，朝向夥伴關係演進，以共同促進人民之福祉。